При таких условиях, при несовершенстве всех человеческих учреждений вообще и при способности каждого человека совершать ошибки, эти постоянные сношения обывателей с органами государства создают широкую возможность причинения убытков неправильными действиями должностных лиц, и, как это всем известно, на деле подобные убытки не редкость. Таким образом, возникает вопрос, имеющий громадное практическое значение: на кого должны падать эти убытки? Должны ли они возмещаться государством? Или тем должностным лицом, которое причинило их своими действиями? Или же, наконец, эти убытки должен безропотно переносить обыватель?
Приведенные выше слова сказаны не нашим современником. С них начинает свое исследование «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами» выдающийся русский юрист, эксперт в части государственного права, профессор Николай Иванович Лазаревский. Монография Лазаревского вышла в свет в 1905 году. Спустя столетие, в 2008 году, Общество купцов и предпринимателей России решило переиздать книгу, поскольку актуальность поднятых в ней тем, увы, до сих пор не подлежит сомнению.
Так, в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О противодействии коррупции» (принятому на днях Государственной Думой РФ и одобренному Советом Федерации РФ) коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, и указания на сущностный признак коррупции – незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. А там, где есть выгода для одного, убытки терпит другой.
Признание масштабности распространения практики незаконного использования лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства стало общим местом. «Уже в текущем году проведена проверка исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, в ходе которой установлено около 2 тысяч нарушений закона, - заявил в конце октября этого года Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка. - Вскрыты факты принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативных правовых актов, которыми ограничивалась конкуренция, устанавливались неравные условия для осуществления предпринимательской деятельности. Имелись случаи установления органами власти и муниципалитетами не предусмотренных законодательством сборов и обязанностей для субъектов хозяйствующей деятельности. В ряде случаев органы местного самоуправления облагают предпринимателей прямыми поборами в свою пользу».
И вновь процитируем профессора Лазаревского. Ближайшими задачами законодательства, писал он в 1905 году, очевидно, являются предупреждения возможности нарушения прав обывателя в том размере, в каком это наблюдается в настоящее время, и устранение административного произвола, являющегося принципиальным отрицанием за обывателями всяких вообще прав. Само собой разумеется, что наряду с неотложностью таких реформ то или иное усовершенствование порядка возмещения вреда, причиненного неправильными должностными действиями, может иметь в глазах законодателя лишь сравнительно второстепенное значение.
Монография «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами» определяется автором как опыт догматического исследования, это есть попытка свести различные правовые теории как российского происхождения, так и западные (в том числе – положения древнеримского права) в нечто единое целое, что позволило бы дать научный ответ на вопрос, какой порядок ответственности за убытки, причиненные должностными действиями, соответствует существу дела и является справедливым и целесообразным. Вместе с тем, помимо теоретической точки зрения, профессор Лазаревский ставит вопрос, какова практика рассмотрения возникающих между государством и обывателем конфликтов, речь идет о выяснении условий и способов немедленного осуществления того порядка ответственности, который представляется правильным с теоретической точки зрения.
И вот на чем акцентирует внимание профессор Лазаревский применительно к России. Он обнаруживает, что основным принципом российского законодательства (можно сказать, духом его) являются следующие принципы – казна не есть юридическое лицо гражданского права, общие постановления гражданского права о юридических лицах без прямого о том постановления закона распространены на нее быть не могут. И это, по мнению автора исследования, приводит к тому, что в области договорных отношений казны за убытки, причиненные ее контрагентам органами казенного управления, отвечают лично чиновники, но никак не казна. То есть если в результате действий некоего чиновника предприниматель терпит миллионные убытки, то взыскивать следует лично с чиновника, а не казны (бюджета).
Такую постановку дела профессор Лазаревский считает неприемлемой. Нынешние контрагенты казны, пишет он, вступали с нею в договорные отношения в расчете, что в случае каких-либо убытков от неправильных действий чиновников они будут иметь возможность взыскать эти убытки с самой казны, в платежеспособности которой сомнения нет. В каком же положении окажутся все эти казенные поставщики, задается риторическим вопросом Николай Иванович, если им предложить взыскивать свои, быть может, миллионные убытки с ничего не имеющих чиновников?
Внимательно изучив действующее законодательство, профессор Лазаревский пришел к парадоксальному выводу. Именно отсутствие законов, прямо предписывающих казне нести материальную ответственность за действия чиновников, на практике привело к тому, что де-факто российские судьи начали возлагать эту ответственность на казну. Пробел в законе пришлось толковать судьям, делает вывод автор исследования. Суды привыкли иметь дело с юридическими лицами (напомним, что государственная администрация в России традиционно пытается установить для себя особый статус, исключающий обычные права и обязанности юридического лица). Установленные для них правила, естественно, должны судам казаться нормальным правом, которое применяется, если оно не исключено прямым постановлением закона. Общие суды и для казны не имеют другой мерки и других трафаретов, кроме понятия юридического лица.
Администрация – другое дело, указывает профессор Лазаревский. Она привыкла трактовать себя, государство, казну как нечто, стоящее совершенно особо. Она в своей правоспособности не сомневается и не нуждается в обосновании ее в том, чтобы подводить себя под какую-либо частноправовую категорию, хотя бы под категорию юридического лица. Администрация прекрасно уживается и без того, не отнеся к себе постановления гражданского права, в случае отсутствия на то категорического указания в том или ином законе. Однако попытки администрации не нести ответственности юридического лица были невольно опротестованы обычными российскими судьями, которые начали признавать казну ответственной перед ее контрагентами.
Вот так чувство справедливости и осознание духа права российскими судьями, правоприменительная практика позволили в начале ХХ века выносить справедливые решения в пользу людей, пострадавших от несправедливых действий государства. Возвращаясь в наши дни, можно сделать следующий вывод: отсутствие законов для борьбы с коррупцией на деле не может мешать борьбе с коррупцией как таковой. Если у суда есть нравственное чувство, понимание духа закона, то пробел в законодательстве замещается практикой. При этом, суммировав и обобщив эту практику, мы получим положения для последующей формулировки их в законы, которые еще перед своим принятием докажут возможность реализации данных механизмов на деле, в жизни.
Не менее важным, чем вопрос об ответственности казны, для профессора Лазаревского был вопрос и о самом чиновнике, при рассмотрении постановки вопроса об ответственности должностного лица за убытки, причиненные как в результате неправильных решений, так и злонамеренных. Первоначально российские суды не могли самостоятельно оценивать правильность действий чиновников. Для предъявления иска к должностному лицу требовалось добиться признания служебным начальством действий чиновника неправильными. После чего уже можно было ставить вопрос не только об ответственности, но и определении суммы компенсации. Закон 1851 года подкорректировал эту практику. Отныне должностное лицо могло нести ответственность лишь в том случае, если те или иные его решения признавались мотивированными «корыстными или иными личными мотивами, по суду доказанными», что могло быть установленным только в порядке гражданского иска по уголовному процессу.
Фактически отмена неправильного решения чиновника отдавалась исключительно на откуп его начальства, а суду предоставлялось право лишь исследовать возможность компенсации убытков потерпевшей стороны. Вот какие доводы профессор Лазаревский приводит против данной практики. С точки зрения интересов законности управления, важнее всего, чтобы незаконные распоряжения администрации как можно скорее отменялись. Суд же, если он и удовлетворяет иск об убытках, ничего не может сделать с самим незаконным распоряжением, которое и после судебного решения остается во всей своей силе. Но для обывателя в весьма значительном числе случаев важнее не то, чтобы ему сейчас было предоставлено право искать вознаграждение за уже понесенные убытки, а то, чтобы было отменено злополучное распоряжение, которое, уже причинив ущерб, в будущем грозит еще большими потерями.
Простой пример, говорит профессор Лазаревский. Если полиция на неделю закрыла мой трактир, то иск об убытках имеет свой смысл. Но если полиция незаконно совсем закрыла тот же трактир, то для меня важнее всего добиться отмены этого распоряжения. К тому же лишь после этой отмены и определится окончательная сумма понесенных убытков. Поэтому, считает автор исследования, интересы службы и правопорядка, а также обывателей требуют не только того, чтобы установленный законом порядок предъявления исков к должностным лицам предоставлял возможность перед предъявлением иска в суд обращаться с жалобой по начальству, но и для того, чтобы закон поощрял путь административного обжалования, так сказать, вызывал на него обывателей.
Что касается процессуальной постановки ответственности чиновника за убытки, причиненные его преступными действиями, то предметом исследования профессора Лазаревского здесь является порядок возбуждения уголовного расследования против должностных лиц (по умолчанию мы предполагаем, что преступными действия чиновника определяет только суд). Основным характерным отличием преследования должностных преступлений является предоставленное начальству обвиняемого право возбуждать уголовное преследование, право назначать производство предварительного следствия, право предавать обвиняемых чиновников суду и, наконец, право прекращать возбужденное уголовное преследование.
Существенным здесь является исключительное право начальства предавать обвиняемых должностных лиц суду или ограничиваться в тех случаях, когда оно считает нужным, дисциплинарным взысканием. По мнению профессора Лазаревского, слабость уголовной репрессии должностных преступлений в России является не столько само по себе это право, сколько характер всей той процедуры, которая предшествует постановлению о предании чиновника суду или административному окончанию дела, а также то, что эта процедура не соответствует всем потребностям сколько-нибудь правильно поставленного уголовного процесса.
Во-первых, не определенные четкие сроки предоставления объяснительной записки от обвиняемого чиновника приводит к крайней медлительности производства, что при многих преступлениях, например, нанесении побоев, нередко создает полную невозможность уголовного преследования или невозможность постановить правильный приговор. Во-вторых, затребование объяснений по значительному большинству дел является первой стадией производства, стадией, позволяющей обвиняемому скрыть следы преступления или говорящие против него улики. В-третьих, предварительное дознание не может в силу своей формы быть объективным. Поскольку исследование возлагается, как правило, на сослуживца обвиняемого, в силу вступают законы корпоративной солидарности. Те, кому дорога честь учреждения, будут направлять свои усилия не на установление истины, а сокрытие следов преступления.
Средством предупреждения и препятствования подобной негативной практике профессор Лазаревский предлагает избрать усиления полномочий прокурорского надзора. Пусть начальство считает спорное распоряжение своего подчиненного правильным. Если прокурорский надзор усматривает в этом распоряжении признаки уголовного преступления, то ничто не должно мешать прокуратуре приступить к выяснению себе содержание этого распоряжения и условий, в котором оно было издано, с уведомлением о том начальства. Если мнение начальства о непреступности данного распоряжения правильно, то в громадном большинстве случаев прокуратура в том и сама убедится и прекратит дело, когда себе его выяснит.
Если прокуратура сама в том не убедится, то начальству ничто не мешает опротестовать действия прокурора перед высшей инстанцией, которая и укажет надзору на неправильность его мнения о преступности данного распоряжения чиновника. Если же мнение начальства о непреступности данного распоряжения неправильно, если начальство противозаконно настаивает на прекращении дела, то в таком случае в высшей степени важно не только не давать мнению начальства решающего значения, но и не предоставлять начальству полной возможности препятствовать возбуждению дела и установлению улик, обличающих виновного.
Монография «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами» исследовала практику царской России. Но, как можно судить, высказанные профессором Лазаревским мысли имеют значение и для сегодняшнего дня, о чем 17 декабря в Центральном Доме журналиста говорили участники «круглого стола» «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами». Вопросы, поднятые в переизданной в этом году Обществом купцов и промышленников и компанией «ИнтелБилд» одноименной книге, стали предметом обсуждения депутатов Государственной Думы, членов Общественного Совета города Москвы, преподавателей Высшей школы экономики и факультета государственного управления МГУ, представителей фонда «Индем» и иных правоведов, экономистов, предпринимателей и общественных деятелей.
Как сочли участники «круглого стола», монография профессора Лазаревского - одна из первых фундаментальных отечественных работ, исследующих феномен коррупции. Российский правовед обращает внимание на то, что недостаточная ответственность чиновников за собственные решения является питательной средой для роста этого социального зла. Книга дает множество поводов к размышлениям о правовых и общественных механизмах повышения ответственности должностных лиц в современной России.
По мнению главы старшины Общества купцов и промышленников Александра Дударенко, по глубине исследования эта работа, безусловно, претендовала на роль бестселлера, но таковым не стала. Монографию постигла незавидная судьба своевременного издания, вышедшего не в свое время. Начавшаяся Русско-японская война, подъем революционного движения выдвинули на передний план иные проблемы, связанные с самим существованием Российского государства.
Все изложенное в книге очень свежо и актуально, отметил председатель правления фонда «Гражданская инициатива», президент группы компаний ICS Юрий Королев. И мы взяли на себя ответственность дать ей вторую жизнь. Оригинал 1905 года сегодня можно найти и в библиотеках, и в Интернете. Первая причина, почему мы решили ее переиздать, в том, что исходник очень тяжело читается. Ведь это не тот русский язык, к которому мы сегодня привыкли. Мы адаптировали язык, не исказив, разумеется, смысла. Вторая причина – это трагичная судьба самого автора. В 1921 году он был расстрелян большевиками по сфабрикованному «Таганцевскому заговору». Сейчас нельзя точно сказать, был ли это целенаправленный превентивный удар новых коррупционеров по опасному противнику, но как бы то ни было, от одного серьезного оппонента они избавились, а страна лишилась достойного гражданина и мыслителя.
Переходя к сути обсуждаемой проблемы, Юрий Королев сказал, что какие бы антикоррупционные или антикризисные меры ни предпринимались, следует отказаться от понятия «борьба». Не нужно бороться ни с коррупцией, ни с кризисом, а просто строить здоровое общество, здоровую экономику. Эта положительная деятельность вытеснит многие отрицательные социальные явления. Ведь что есть зло? Отсутствие добра. Не нужна специальная задача борьбы со злом, нужно творить добро! Кстати, борьба – это и большие расходы, которые несут противоборствующие стороны. Часто коррупцию сравнивают с заболеванием. Воспользуемся данными медицинской статистики, для определения того, что нужно для выздоровления организма. Так вот, медикаменты улучшают здоровье на 10%, опытный врач – еще на 10. А все остальное приходится на здоровый образ жизни! Поэтому самый лучший способ излечения социальных недугов – поднятие иммунитета государства и общества. Нужно заниматься строительством достойной экономики, избегая глупых ошибок, и во главу угла ставить позитив. При развитой, продуманной экономике и законодательстве нет места ни кризисам, ни процветающей коррупции. Возможно, такую позицию можно назвать чрезмерно идеалистической. Но ничего не могу поделать с собой, ведь я по жизни мечтатель и оптимист и твердо уверен в том, что без этих двух качеств никогда нам коррупцию не одолеть.
Как заявил президент Фонда прикладных политических исследований «Индем» Георгий Сатаров,в традиции примитивных обществ было принято обращаться к предкам; «разговаривая» с ними, можно было кое-что узнать о себе, о своем будущем. На примере переиздания книги Николая Ивановича Лазаревского видно, что мы возвращаемся к этой традиции, чему я чрезвычайно рад, ибо предки у нас замечательные! Я имею в виду российскую юридико-социологическую школу конца XIX – начала XX века. Ее особенность – а это для нас сегодня особенно актуально! – глубокое изучение такой важной социальной группы, как бюрократия. Профессор Лазаревский не был одинок. Был и Павел Берлин, который в начале ХХ столетия писал, что царский режим использует коррупцию как инструмент освящения лояльности бюрократии. Да и многие другие отечественные ученые-правоведы активно выступали против коррупции. Они еще не были заражены кондовой позитивистской концепцией права, согласно которой нет плохих норм и законов. Они понимали, что нормы и законы - социальные явления, которые могут быть вредными или полезными, и именно с этой точки зрения изучали их. Эту идею российские ученые разнесли по всему миру, когда их стали изгонять из страны. Поэтому первое, что я могу сказать, - переиздание книги Н.И.Лазаревского есть важный урок общения с нашими предками, научный и жизненный опыт которых весьма поучителен. Они сделали для нас то, что мы не домыслили или боимся домысливать. Мы знаем, что наши нормы и законы преисполнены абсолютно идиотскими «инновациями». Например, если чиновник нарушает закон, он может быть наказан только в том случае, когда доказан злой умысел. Чрезвычайно интересное и оригинальное положение современного права!
Второе, на что хочу обратить внимание: как и за что наказывать чиновника-коррупционера? Посадить его на 3 года условно, как это сейчас делается, или на 15 лет с пятнадцатилетним откладыванием приговора? Это, конечно, замечательно! Но даже, если он будет осужден, причиненный им вред остается. Вред этот исчисляется не только размером полученной взятки, но и негативными последствиями от неправильно принятых решений, которые приносят ущерб, на много порядков больший, чем сама взятка. Обо все этом размышляли наши соотечественники-правоведы более 100 лет назад!
Третье. Научные исследования таких ученых, как Н.И.Лазаревский, задают высоту планки для современного законотворчества. Когда я читаю тексты национального плана противодействия коррупции и соответственного рамочного закона, то нахожусь в полном недоумении, потому что не пойму, чего там больше – интеллектуальной импотенции или саботажа. Иногда мне кажется, что все-таки интеллектуальной импотенции, потому что даже мелкие признаки интеллекта могут сделать саботаж не столь откровенным. Труды же многих дореволюционных российских правоведов и по сей день являются достойной точкой отсчета интеллектуального уровня проработанности решаемых проблем.
И последнее. Спасибо ООО Интелбилд, Обществу купцов и промышленников России за переиздание книги «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами»! Я уже говорил, что Н.И.Лазаревский – один из блестящей плеяды дореволюционных мыслителей. Поэтому, если эта работа по переизданию будет продолжена, мы окажем необходимую помощь и поддержку.
Эта книга поднимает чрезвычайно актуальный сегодня вопрос - кто именно должен компенсировать ущерб, нанесенный действиями должностных лиц: государственная казна или сам чиновник за счет своих личных средств, уточнил член Центрального совета Ассоциации юристов России Генрих Падва. На взгляд адвоката, чиновник должен нести материальную и уголовную ответственность за неисполнение своих должностных обязанностей.
И как итог приведем слова председателя экспертного совета по защите собственности и противодействию коррупции Госдумы РФ Вячеслава Иванова: «Это издание представляет уникальный банк, экспертизу убытков, причиненных должностными лицами. Я обратил внимание, что многие публикации в данной книге кончаются многоточиями, за которыми следовали кровавые события. В этом отношении книга весьма показательна. Я считаю, она должна стать настольной для законотворцев. Однако коррупция в нашей стране достигла такого уровня не только потому, что чиновники вдруг захотели заработать. Они этого хотели всегда. Поразительно то, что в наши дни коррупционный ресурс востребован большинством общества. Уровень коррупции обратно пропорционален национальному достоинству граждан. Непонятно, куда пропала элементарная брезгливость к подобного рода «деловым» отношениям».
В последних выступлениях нынешнего руководства Российской Федерации говорится о том, что борьба с коррупцией – главной язвой нашего государства – должна стать национальной идеей. Борьба с этим социальным заболеванием - дело сложное, но крайне необходимое. Современные исследователи предполагают, что зарождение коррупции началось с узурпацией права управления людьми и общественным имуществом. Дальнейшее развитие и формирование коррупции как социального института связано с появлением государства. Усложнение и усиление власти государства вызывало к жизни класс чиновников, развивающих коррупционные связи для личного обогащения. Во всей истории человечества нельзя назвать ни одного государства, избежавшего этого социального зла.
В России коррупция стала неотъемлемой чертой власти к XVII веку. Появившиеся в это время московские приказы занимались мздоимством и вымогательством с гораздо большим усердием, чем управлением страной. Брали все приказные, со всех и вся, нарушая клятву «не корыстоваться». Приказная волокита была отточена до совершенства. Решить дело в свою пользу можно было исключительно при помощи «посыла» или «почести». Не одолел коррупцию и Петр I, который считал борьбу с ней своим наиважнейшим делом, поскольку она разрушала его любимое детище – «регулярное государство». Не помогло и принятие специальных законов - «О воспрещении взяток и посулов», «О наказании за взятки и лихоимство». Отчаявшись в безысходности борьбы с лихоимством, Николай I предпринял попытку отыскать в своем государстве губернатора, не берущего взятки. К великому изумлению венценосного социолога таковых оказалось всего двое – губернатор Ровно Радищев и Киева Фундуклей.
Набиравшее силу дореволюционное предпринимательство по рукам и ногам было сковано коррумпированными чиновниками. Отечественная коррупция стала мощным тормозом на пути прогресса, развития рыночных отношений. Неспособность государственного аппарата управлять страной привела ее к социальному взрыву и стала одним из существенных факторов, приведших к революции 1917 года. Но и Владимир Ленин и его соратники, возглавившие первое в мире советского государство, были просто напуганы масштабом нашествия нового коммунистического чиновничества. В условиях развала экономики распределять и перераспределять государственное достояние стало весьма прибыльным делом, поэтому численность бюрократического аппарата только за первые десять лет советской власти увеличилось с одного до четырех миллионов человек.
Практически любой сознательный российский гражданин, непосредственно наблюдавший события новейшей истории своей страны, не может сказать, что в России не ведется борьба с коррупцией. СМИ добросовестно сообщают об аресте того или иного высокопоставленного чиновника, уличенного во взятничестве, а то и заключении под стражу целой группы должностных лиц. Вот только такие события подозрительно приурочены к политическим сезонам и удивительно похожи на отстрел по лицензиям излишнего количества хищных зверей в заповеднике.
Обывателя уже не провести байкой о том, что чиновника можно отвадить от «кормления от дела», повысив ему заработную плату. Он, россиянин, сначала сравнит свою зарплату с нынешней зарплатой чиновника, а потом попытается представить сумму, которую должен ежемесячно получать последний, чтобы отказаться от «кормления», если доверено чиновнику дело – распределение государственного бюджета! Также понятно, что бесполезно ежеминутное наблюдение контролирующих органов за чистой рукопожатий чиновников всех рангов, например, с представителями частного бизнеса. Во-первых, ритуал безнадежно устарел, во-вторых, контролеров на всех не хватит, в-третьих, кто поручится за частность самих контролеров? Подобные методы борьбы с коррупцией – а их в той или иной интерпретации обсуждают государственные мужи – несостоятельны. Конечно, необходима хорошо продуманная концепция борьбы с коррупцией. Но важнее другое. Общество готово к борьбе с этим социальным недугом уже в силу естественного стремления к самосохранению. Весь вопрос в том, насколько искренне желание пораженного коррупцией государства избавиться от этой болезни.
Автор - Иван Балашов.
Оригинал статьи опубликован в Федеральном еженедельнике "Российские Вести"
Возврат к списку
